Editie 2025 - Afhankelijkheden in de Nederlandse landbouwimport

8.1 Inleiding

De afgelopen jaren hebben verschillende crises, zoals de coronapandemie en de Russische invasie in Oekraïne, geleid tot hernieuwde aandacht voor afhankelijkheden binnen internationale handelsketens. Deze gebeurtenissen legden bloot hoe kwetsbaar samenlevingen kunnen zijn wanneer onverwachte verstoringen optreden in de aanvoer van (plots) essentiële goederen, zoals mondkapjes of aardgas (Europese Commissie, 2021). Waar het debat over importafhankelijkheden vaak gericht is op niet-agrarische producten, richt dit katern zich specifiek op de Nederlandse landbouwimport.

Importafhankelijkheid hoeft echter geen probleem te zijn. Wederzijdse afhankelijkheden worden ook wel gezien als de hoeksteen van een mondiaal handelssysteem, waardoor specialisatie kan optreden, innovatie wordt gestimuleerd, producten toegankelijk blijven, wetenschappelijke kennis circuleert en welvaart en koopkracht toenemen (Ministerie van EZK, 2023). Het is daarom goed om een onderscheid te maken tussen verschillende gradaties van importafhankelijkheid. Daarbij gaan we uit van de definities zoals bepaald in de brief ‘Kabinetsaanpak Strategische Afhankelijkheden’ (Ministerie van EZK, 2023). In deze brief worden de volgende afhankelijkheden genoemd:

I. Algemene importafhankelijkheid: we importeren relatief veel van een product (of dienst of technologie) ten opzichte van de binnenlandse productie en de invoer is afkomstig van een beperkt aantal landen van buiten de EU. De afhankelijkheid kan direct en indirect (import via derde landen) zijn.
II. Strategische importafhankelijkheid: een afhankelijkheid is strategisch wanneer het betreffende product (of dienst of technologie) cruciaal is voor het borgen van belangen van Nederland of de EU, een risico vormt voor het continueren van vitale processen, of derden toegang geeft tot gevoelige informatie.
III. Risicovolle strategische importafhankelijkheid: een strategische afhankelijkheid is risicovol bij een hoog risico op leveringsonderbrekingen en dan gaat het om de mate van marktconcentratie, de mogelijkheid tot substitutie, de aard van de betrekkingen met het land waarvan we afhankelijk zijn en de mate van wederzijdse afhankelijkheid.

De analyse van deze publicatie gaat over categorie I (en niet over categorie II en III) waarbij wordt gekeken naar de mate van algemene afhankelijkheid van een beperkt aantal landen buiten de EU. Er wordt daarbij enkel gekeken naar de directe import en er wordt geen vergelijking gemaakt met de binnenlandse productie. Verder onderzoek is nodig om te weten te komen in hoeverre sprake is van (risicovolle) strategische afhankelijkheden (categorie II en III) als het gaat over de Nederlandse landbouwimport.

Deze publicatie over agrarische importafhankelijkheid sluit aan bij een reeks studies over Nederlandse en Europese afhankelijkheden. Eerdere onderzoeken belichtten de afhankelijkheid van landen als Rusland, China en de VS (Cremers et al., 2019; Aerts et al., 2020), strategische ketenafhankelijkheden voor de Nederlandse economie (Bastein et al., 2023), afhankelijkheden van kritieke grondstoffen (Bohn et al., 2023) en afhankelijkheden in toeleveringsketens in belangrijke sectoren (Lemmers et al., 2023). Instellingen zoals de Algemene Rekenkamer, het Den Haag Centrum voor Strategische Studies (HCCS), en SEO hebben daarnaast belangrijke bijdragen geleverd, bijvoorbeeld via de Geo-Economische Monitor (Bijlsma et al., 2022). Op Europees niveau heeft de AGRI-commissie strategische afhankelijkheden van het voedselsysteem in kaart gebracht (Loi et al., 2024).

8.2 Conceptueel kader

De Nederlandse landbouwimport speelt een cruciale rol in de Nederlandse economie en voedselvoorziening. Om inzicht te bieden in de structuur en doelen van deze import, worden in figuur 8.1 vijf dimensies geïdentificeerd die samen het conceptuele kader vormen.

Importsoort
Dit katern neemt de basisdefinitie van landbouwgoederen als uitgangspunt, het gaat dan om primaire (onbewerkt en rechtstreeks van de landbouw, zoals aardappelen) en secundaire landbouwgoederen (bewerkingen van primaire goederen, zoals friet van aardappelen). Buiten de basisdefinitie zijn er ook nog de tertiaire of landbouwgerelateerde goederen. Dat zijn goederen ten behoeve van het agrocomplex, zoals machines voor de aardappelverwerkende industrie. In dit katern wordt de basisdefinitie gevolgd, maar in paragraaf 8.6 zijn ook de tertiaire landbouwgoederen meegenomen in de analyse.

Importnoodzaak en -doel
De import van primaire, secundaire en tertiaire landbouwgoederen kan essentieel of niet-essentieel voor Nederland zijn, afhankelijk van het soort product. Als het gaat om invoer voor de Nederlandse voedselvoorziening of voedselzekerheid dan gaat het vaak om essentiële landbouwgoederen. Is het doel van een bepaalde import het behalen van een groter verdienvermogen voor de Nederlandse economie, dan kan het zowel gaan om essentiële als niet-essentiële goederen. Voedselvoorziening gaat over de totale beschikbaarheid van voedsel door productie, distributie en logistiek. Voedselzekerheid is daarentegen de situatie waarin alle mensen, op elk moment, fysiek, sociaal en economisch toegang hebben tot voldoende, veilig en voedzaam voedsel dat voldoet aan hun voedingsbehoeften en voorkeuren voor een actief en gezond leven. Voedselzekerheid is dus een breder concept dan voedselvoorziening en kijkt ook naar aspecten als betaalbaarheid, rechtvaardige verdeling en de stabiele toegang tot voedsel en de kwaliteit en gezondheid ervan. Dit katern gaat enkel over de import voor het verdienvermogen van Nederland en de import (en niet de productie) voor onze voedselvoorziening en behandelt niet het concept voedselzekerheid.

Importmarkt en -stromen
Nederland importeert zowel voor de Nederlandse als de buitenlandse markt. In hoofdstuk 2 van deze publicatie is getoond dat 70% van de Nederlandse import uiteindelijk voor de buitenlandse markt is bestemd (waarvan ruim 46% direct als wederuitvoer en ruim 23% na verwerking in Nederland) en 30% voor de Nederlandse markt (waarvan 18% direct en 12% na verwerking in Nederland). Voedselzekerheid en voedselvoorziening gaan per definitie over de Nederlandse markt en import voor het Nederlandse verdienvermogen is gelinkt aan zowel de Nederlandse als de buitenlandse markt. Hier wordt de link met de landbouwexport duidelijk: dat Nederland zowel een grote importeur als exporteur is, is aan elkaar gekoppeld. De Nederlandse landbouwexport leunt sterk op landbouwimport, via wederuitvoer en via de export van verwerkte import.

Figuur 8.1 Conceptuele dimensie van de Nederlandse landbouwimport

8.3 Methode

Voor deze analyse van importafhankelijkheid worden drie kernindicatoren gebruikt, geïnspireerd door de methodologieën gebruikt in de studie van de Europese Commissie (2021) en Lemmers et al. (2023):
• Geografische concentratie op basis van de Herfindahl-Hirschman Index (HHI);
• Het belang van handel met niet-EU-landen;
• Het aandeel van de top-5-herkomstlanden.
Deze indicatoren zijn gekozen omdat ze complementair inzicht bieden in de spreiding en risico’s van afhankelijkheid in landbouwimporten.

Herfindahl-Hirschman Index (HHI)

De HHI is een veelgebruikte maatstaf om de concentratie van import te berekenen en wordt bepaald door de som van de kwadraten van de aandeelpercentages van herkomstlanden. Hoe hoger de HHI, hoe geconcentreerder de import. Een HHI-waarde van 0,25 of hoger wordt in de economische literatuur gezien als een teken van hoge concentratie en daarmee als een potentieel risico (Lemmers et al., 2023).

Aandeel import uit niet-EU-landen

Deze indicator meet het belang van import uit landen buiten de EU. Import vanuit niet-EU-landen wordt beschouwd als risicovoller vanwege mogelijke geopolitieke spanningen en verminderde wederzijdse hulp binnen de EU. Een aandeel van 50% of meer wordt in de literatuur als een kritische drempelwaarde beschouwd (Lemmers et al., 2023).

Top-5 herkomstlanden

Het gezamenlijk aandeel van de vijf grootste herkomstlanden biedt een intuïtieve maatstaf van afhankelijkheid. Hoewel minder nauwkeurig dan de HHI, geeft deze indicator een snel inzicht in de mate waarin Nederland afhankelijk is van een beperkt aantal landen voor de import van een specifiek product.

Samenhang en interpretatie van indicatoren

De gekozen indicatoren vullen elkaar aan en bieden gezamenlijk een breed beeld van importafhankelijkheid. Zo is het mogelijk om niet alleen de concentratie van import te kwantificeren (HHI), maar ook te analyseren welke rol niet-EU-landen spelen in de importketen en hoe groot het aandeel van de belangrijkste leveranciers is.
Een belangrijke nuance is dat een hoge importconcentratie door import vanuit EU-landen zoals België of Duitsland veel minder risicovol is dan afhankelijkheid van landen buiten de EU, zoals China. Dit benadrukt het belang van een integrale analyse waarbij zowel de herkomstlanden als de concentratie worden meegenomen.

Beperkingen en verdere uitsluitingen

Om een scherp beeld van importafhankelijkheid te krijgen, worden drie importconcepten hier behandeld:
a. De totale Nederlandse landbouwimport (inclusief alle import voor de export)
b. De Nederlandse landbouwimport zonder wederuitvoer
c. De Nederlandse landbouwimport zonder wederuitvoer en zonder invoer verwerkt in de uitvoer. Dit heeft uitsluitend betrekking op de invoer voor de Nederlandse markt en niet op de grondstoffen die worden verwerkt in goederen die daarna weer worden geëxporteerd.

In paragraaf 8.4 en 8.5 worden (ook ter onderlinge vergelijking van de concepten) de cijfers gepresenteerd op basis van de drie concepten. Concept a is inclusief wederuitvoer, waarvan bekend is dat deze stroom beperkt bijdraagt aan de Nederlandse verdiencapaciteit en geen directe invloed op voedselvoorziening of -zekerheid heeft. Daarom wordt in de verdere analyse, in paragraaf 8.6, enkel uitgegaan van het concept b, zonder wederuitvoer. Invoer verwerkt in de uitvoer wordt wel meegenomen vanwege de economische relevantie van deze importstroom.

8.4 Resultaten op macroniveau

Tabel 8.1 laat zien dat de mate van geografische concentratie in de landbouwimport varieert afhankelijk van de manier waarop de data wordt uitgesplitst. Het aandeel van de top-5 herkomstlanden bedraagt 49% voor de totale import van landbouwgoederen, 53% als de invoer voor wederuitvoer wordt uitgesloten, en 56% wanneer alleen de import voor de Nederlandse markt wordt beschouwd. Deze stijging in concentratie wordt ook weerspiegeld in de Herfindahl-Hirschmann Index (HHI). Naarmate de focus versmalt naar import voor de binnenlandse markt, neemt de HHI toe van 0,074 (totale import) naar 0,098 (import voor Nederland).

Het aandeel van niet-EU-landen in de import daalt naarmate de import wordt uitgesplitst op basis van bestemming: van 37% voor de totale import, naar 33% zonder wederuitvoer, tot 29% voor de import die uiteindelijk op de Nederlandse markt terechtkomt. De resultaten wijzen op een lichte toename van de geografische concentratie wanneer de focus verschuift naar de binnenlandse markt. Tegelijkertijd neemt de afhankelijkheid van niet-EU-landen af. Dit suggereert dat de Nederlandse import voor binnenlands gebruik sterker leunt op Europese herkomstlanden, terwijl niet-EU-importen vaker worden doorgevoerd naar andere markten.

Om meer inzicht te krijgen in deze afhankelijkheden, gaat de volgende paragraaf dieper in op de resultaten per specifieke productgroep.

Tabel 8.1 Importconcentratie en aandeel niet-EU in de gehele landbouwimport, 2023

Bron: CBS (waardeketenonderzoek)

8.5 Resultaten op het niveau van goederenhoofdstukken

In deze paragraaf wordt ingezoomd op die goederen die opvallen als het gaat om importconcentratie of de afhankelijkheid van niet-EU-landen op het GN-2 niveau (goederenhoofdstukken) van het Geharmoniseerd Systeem van de Wereld Douane Organisatie. Zoals besproken in sectie 8.3 worden daarbij dezelfde drempelwaarden gebruikt als in Lemmers et al. (2023): 50% als drempelwaarde voor het aandeel uit niet-EU-landen en 0,25 als drempelwaarde bij de HHI.

HHI boven drempelwaarde, niet-EU-aandeel eronder
Er zijn twee productgroepen waarbij de HHI boven de drempelwaarde van 0,25 ligt, maar het aandeel van niet-EU-landen onder de drempelwaarde blijft. Ten eerste levende dieren, die met name worden gehaald uit buurlanden (55% uit Duitsland, 30% uit België). 3% van de import bestemd voor de Nederlandse markt komt uit niet-EU-landen. Voor de productgroep meel, mout en zetmeel is de analyse vergelijkbaar. De HHI is hoog, maar ook nu is 3% van de import bestemd voor de Nederlandse markt afkomstig uit landen buiten de EU (44% uit Duitsland, 31% uit België, 11% uit Frankrijk). Het zijn productgroepen waarbij de hoge importconcentratie te maken heeft met een omvangrijke import uit landen dichtbij. Er zijn geen grote risico’s als het gaat om leveringszekerheid.

Tabel 8.2 Productgroepen met HHI > 0,25 en aandeel niet-EU < 50%, 2023

Bron: CBS (waardeketenonderzoek)

Voor zes productgroepen geldt dat voor één of meerdere importconcepten (totale import, import zonder wederuitvoer en import voor de Nederlandse markt) het aandeel van niet-EU-landen boven de 50% uitkomt, maar de importconcentratie (ver) onder de drempelwaarde blijft. Het gaat om vis en zeevruchten, sierteelt, fruit, oliehoudende zaden en vruchten, plantensappen en cacao(bereidingen). Voor vis en zeevruchten gaat het met name om Europese niet-EU-landen zoals Noorwegen, IJsland of Turkije. Sierteeltproducten, zoals rozen die hier relatief weinig gekweekt worden, komen wel veel van buiten Europa zoals uit Kenia, Ethiopië, Congo, Uganda en Ecuador. Fruit wordt geïmporteerd uit bijvoorbeeld Zuid-Afrika (zoals druiven) en Peru (avocado’s). Oliehoudende zaden en vruchten (zoals sojabonen) komen veel uit Brazilië, VS en Argentinië. Plantensappen komen het meest uit Vietnam en in mindere mate ook uit het VK; cacaobonen komen vooral uit Afrika (Ivoorkust, Ghana, Kameroen en Nigeria).

Tabel 8.3 Productgroepen met HHI < 0,25 en aandeel niet-EU >= 50%, 2023

Bron: CBS (waardeketenonderzoek)

HHI en niet-EU-aandeel boven drempelwaarde
Voor twee productgroepen geldt dat voor één of meerdere importconcepten zowel de importconcentratie boven de drempelwaarde uitkomt als de import uit niet-EU-landen. In de eerste plaats geldt dat voor de groep ‘andere producten van dierlijke oorsprong’ (niet levende dieren, vlees of vis, zuivel of eieren). Het belangrijkste land van herkomst buiten de EU betreft hier China (tweede herkomstland na Duitsland). Ook Egypte, Brazilië en het VK zijn relatief grote leveranciers van deze producten. Het tweede product dat relatief geconcentreerd uit landen buiten de EU komt betreft vlechtstoffen, zoals bamboe en riet. China en India zijn hier de belangrijkste leveranciers en op ruime afstand zien we ook Indonesië en Sri Lanka naar voren komen.

Tabel 8.4 Productgroepen met HHI > 0,25 en aandeel niet-EU >= 50%, 2023

Bron: CBS (waardeketenonderzoek)

8.6 Resultaten op dieper detailniveau

Deze paragraaf analyseert de Nederlandse landbouwimport op een gedetailleerder niveau, met gebruik van dezelfde drempelwaarden voor herkomst en importconcentratie als in de vorige sectie. De analyse maakt gebruik van de GN4-classificatie, die twee niveaus dieper gaat in goederendetail dan de GN-2 classificatie gebruikt in de vorige paragraaf. Om relevante inzichten te verkrijgen over importafhankelijkheid is de invoer voor wederuitvoer hier buiten beschouwing gelaten. Daarnaast is een aanvullende drempelwaarde geïntroduceerd: een minimale invoerwaarde van 30 miljoen euro per product in 2023. Hierdoor blijven van de 239 goederengroepen op GN4-niveau 155 productgroepen over, die worden weergegeven in figuur 8.2. Uit de figuur blijkt dat 14 productgroepen voldoen aan de drempelwaarden voor niet-EU-aandeel importconcentratie en importwaarde. Deze productgroepen zijn opgenomen in tabel 8.5.

Tabel 8.5 Goederen (GN4) met niet-EU-aandeel en importconcentratie boven drempelwaarde, 2023

Producten zoals schapen- en geitenvlees (voornamelijk uit Nieuw-Zeeland), noten (veel uit VS en Vietnam), sojabonen en veevoer van soja (veel uit Brazilië), pinda’s (veel uit Argentinië) en cacaopasta (vooral uit Ivoorkust) hebben een hoge importconcentratie. Een voorbeeld dat de drempel net niet haalt, is vanille uit Madagaskar, vanwege een importwaarde van 25 miljoen euro. Vier productgroepen in tabel 8.5 vallen weg wanneer de invoer voor verwerking in Nederland voor de export niet wordt meegerekend, zoals verse en gekoelde vis en plantaardige vetresiduen.

Op een nog dieper detailniveau (GN8) komt vaker voor dat zowel de drempelwaarde voor niet-EU-aandeel als voor importconcentratie wordt overschreden. Voor een robuuste analyse wordt hier een minimale importwaarde van 10 miljoen euro per product in 2023 gehanteerd. Dit beperkt het aantal productgroepen tot 605, waarvan 93 aan alle criteria voldoen. In figuur 8.3 zijn deze goederen gevisualiseerd.

In de rechterbovenhoek van de figuur, met zowel een aandeel niet-EU als HHI boven de 90%, bevinden zich vier productgroepen met een zeer hoge concentratie, die bijna uitsluitend uit één niet-EU-land komen. Deze omvatten bourbonwhisky (VS), zaaigoed van lupinen (Australië), bereidingen van kalkoenvlees (Brazilië), en merantihout (Maleisië).

De lijst van 93 toont enkele goederen die in de literatuur vaak worden gezien als een strategische importafhankelijkheid voor Nederland (Huysmans, 2024; Loi et al. 2024). Dan gaat het bijvoorbeeld om palmolie (veel uit Maleisië), palmoliefracties (veel uit Maleisië en Indonesië), sojabonen (veel uit Brazilië), en veevoer (zowel na winning van sojaolie, zonnebloemolie als palmolie). Ze worden verder beschreven in tabel 8.6. Het zijn echter geen risicovolle strategische afhankelijkheden, omdat er voldoende substitutie- en diversificatie-opties aanwezig zijn.

Tabel 8.6 Selectie goederen (GN8) met niet-EU-aandeel en importconcentratie boven drempelwaarde, 2023

8.7 Conclusie

De geografische concentratie van de Nederlandse landbouwimport en het aandeel van niet-EU-landen in de Nederlandse landbouwimport geven samen een helder beeld van algemene importafhankelijkheden. Het overschrijden van de drempelwaarde voor importconcentratie is namelijk vooral relevant wanneer het grootste deel van de import afkomstig is uit niet-EU-landen. Wanneer een hoge importconcentratie voornamelijk te herleiden is tot import uit naburige EU-landen, dan is er geen reëel risico ten aanzien van de leveringszekerheid.

Uit dit onderzoek komen producten naar voren zoals sojabonen, palmolie en veevoer, die in eerdere studies al zijn aangeduid als producten waarvan NL sterk of zelfs strategisch afhankelijk is. Het zijn echter geen risicovolle strategische afhankelijkheden, omdat er voldoende substitutie- en diversificatie-opties aanwezig zijn. Meer onderzoek is nodig om te zien in welke mate sprake is van (risicovolle) strategische afhankelijkheden in de Nederlandse landbouwimport.