Gevolgen van de Brexit

Op 31 januari 2020 had het VK de EU al formeel verlaten, waarna er een overgangsperiode volgde waarin het VK zich nog aan de Europese handelsregels hield. Hiermee wilde men verstoringen van de handel na de Brexit voorkomen en nieuwe handelsregels in een handelsakkoord kunnen vaststellen. Die transitie eindigde op 31 december 2020. Sinds 1 januari 2021 is het VK voor wat betreft de handel voor Nederland een ‘derde land’, een land buiten de EU.

De Britse economie is sterk geïntegreerd met die van de EU, met name in de landbouw, en de Brexit leidde tot aanzienlijke veranderingen in wettelijke regimes en handelspatronen. Het jaar 2021 is het eerste jaar van de veranderde handelsrelatie met het VK en het is vanuit dit perspectief relevant om te kijken naar de eerste ontwikkelingen voor wat betreft de Nederlandse landbouwhandel met het VK. De focus ligt daarbij op de periode vanaf 2015, omdat 2015 het beste referentiejaar is voor het maken van vergelijkingen. Het is immers het laatste jaar vóór het Britse referendum over het al dan niet verlaten van de EU. In 2016 en de jaren erna ontstonden al de eerste ‘pré-Brexit-effecten’ op basis van onzekerheid door en anticipatie op een aanstaande Brexit (Jukema et al., 2021; Douch en Huw Edwards, 2021; Graziano et al., 2018).

Administratieve procedures en controles aan de grens

Naast de grote onzekerheid over de voorwaarden van de handelsrelatie vóór het sluiten van de TCA, heeft de Brexit ook na het ingaan van de TCA voor moeilijkheden gezorgd. Ten eerste heeft de Brexit fysieke belemmeringen opgeworpen: waar goederen voorheen ongehinderd de grens tussen het VK en de EU konden passeren, moeten de goederen na de Brexit aangegeven worden bij de douane en formeel ingevoerd worden. Dergelijke administratieve procedures zorgen voor extra kosten voor handelaren. Ook kan dit vertraging opleveren, wat met name voor de bederfelijke producten een groot probleem vormt (Matthews, 2017; Cheptea et al., 2021). Bedrijven gaven na drie maanden TCA dan ook aan vooral last te hebben van de extra bureaucratie en vertragingen aan de grens, met name voor de bederfelijke producten (LNV, 2021a).

Bij de EU-import uit het VK zijn de EU-douanemaatregelen en veterinaire en fytosanitaire controles al volop in werking (ASD Group, 2021). De autoriteiten van het land van binnenkomst (Nederland in dit geval) controleren of importzendingen voldoen aan de eisen die de EU stelt (NAO, 2021). Controle is nodig om de gezondheid van mens, dier en plant te waarborgen en te voorkomen dat er bijvoorbeeld ziekten en onveilige producten de EU in komen (NVWA, 2020a en 2020b). Zo zijn vrijwel alle planten en plantaardige producten certificaatplichtig bij export naar de EU. Een deel van deze producten is ook inspectieplichtig (NVWA, 2021c). Voor de Britse export naar de EU waren deze veranderingen aan de grens per 1 januari 2021 dus een feit.

Bij de export van de EU naar het VK worden de grenscontroles echter gefaseerd ingevoerd door het VK, omdat het VK meer tijd nodig heeft voor het opzetten van een grenscontrolesysteem (Evofenedex, 2021) (zie ook voetnoot 2). Deze vertragingen hebben in feite een overgangsperiode voor handelaren gecreëerd. Voor een deel van de landbouwgoederen geldt nu al dat exporteurs fytosanitaire certificaten aan moeten leveren en controles op hun goederen moeten ondergaan; dat zal voor steeds meer landbouwgoederen gaan gelden. Certificering van ‘hoog risico’ landbouwgoederen, zoals bomen, vaste planten en levende dieren, is al sinds 1 januari 2021 verplicht bij export van de EU naar het VK. Voor vrijwel alle andere landbouwproducten heeft het VK de controles uitgesteld. Voor ‘laag risico’ landbouwgoederen zoals snijbloemen, groenten en fruit is vanaf 1 juli 2022 een fytosanitair certificaat verplicht bij export van de EU naar het VK (RVO, 2021; NAO, 2021). Vanaf 1 juli 2022 kunnen transporten van heel wat landbouwgoederen (zoals vlees, eieren, zuivel, snijbloemen, groenten en fruit) alleen nog het VK binnenkomen via specifieke Britse havens met een grenscontrolepost (RVO, 2021b; NAO, 2021). Naast fytosanitaire maatregelen, zijn ook veterinaire maatregelen uitgesteld door het VK. Pas per 1 juli 2022 worden veterinaire gezondheidscertificaten gevraagd voor de uitvoer van vlees en vleesproducten van de EU naar het VK.

Handel in pootgoed verboden

Ten tweede werd de handel in enkele landbouwgoederen beperkt op fytosanitaire gronden, waar het verbod op de EU-import van pootgoed (met pootaardappelen als belangrijkste product) uit het VK het belangrijkste voorbeeld van is. Volgens de EU plantgezondheidswet- en regelgeving is vrije markttoegang voor pootaardappelen vanuit een ‘derde land’ alleen mogelijk indien dat ‘derde land’ zich blijvend committeert aan de fytosanitaire regels van de EU. Het VK wil zich niet committeren aan dergelijke afspraken en heeft als reactie eenzelfde verbod ingevoerd. Hierdoor staat het VK import van pootaardappelen uit EU-landen, waaronder Nederland, niet meer toe (LNV, 2021b; Dodde, 2021; Schouten, 2021). Naast pootaardappelen is de import van ander agrarisch teeltmateriaal ook verboden. Ook heeft het VK de import van een aantal soorten gehakt vanuit de EU verboden (EFA, 2021).

Invoerrechten en -quota voor extra-EU goederen

Ten derde gelden voor het VK in principe dezelfde invoerrechten en -quota als voor alle ‘derde landen’ sinds het VK geen lid meer is van de gemeenschappelijke markt. In de handelsovereenkomst tussen het VK en de EU (de TCA) is echter afgesproken dat er geen tarieven en quota gelden voor producten die binnen één van de twee partners (het VK of de EU) verkregen zijn. Dat betekent dat een product er geproduceerd of voldoende bewerkt moet zijn, wat per product bepaald wordt middels de zogenaamde oorsprongsregels. Om gebruik te kunnen maken van de TCA moeten bedrijven aantonen dat aan die regels is voldaan. Naast het feit dat dit administratieve rompslomp met zich mee brengt is het ook niet altijd mogelijk. Zo moeten over de goederen die bijvoorbeeld in Brazilië geproduceerd zijn, in Nederland ingepakt worden en vervolgens naar het VK geëxporteerd worden, sowieso invoerrechten betaald worden bij aankomst in het VK. Goederen kunnen op die manier dubbel getarifeerd worden: niet alleen bij invoer in Nederland, maar nogmaals bij invoer in het VK.

Van primaire landbouwgoederen is de oorsprong relatief eenvoudig te bepalen omdat de productie hiervan over het algemeen minder verweven is in (internationale) waardeketens, wat deels weer komt omdat ze vaak bederfelijk zijn. Nederland speelt, met de haven van Rotterdam en Schiphol, wel een grote rol in de internationale wereldhandel en transport. Veel goederen komen in Nederland aan, om vervolgens verder over Europa verspreid te worden, waaronder het VK. Eerder onderzoek toonde ook al aan dat de wederuitvoer naar het VK voor zo’n 50% uit extra-EU import bestaat (Franssen et al. 2020a). Denk dan aan goederen als cacao, avocado’s, bananen, soja en palmolie. Het zijn voornamelijk de wederuitvoerstromen van dit soort producten die problemen met de invoerrechten kunnen ondervinden sinds de Brexit. Hierdoor kunnen bedrijven er mogelijk voor kiezen handelsstromen te verleggen, en vaker rechtstreeks te importeren uit extra-EU-landen.

Ondanks de onzekerheden sinds het Brexit-referendum in 2016, en de daadwerkelijke belemmeringen van de nieuwe handelsrelatie sinds 2021, is het VK nog steeds een belangrijke handelspartner voor de Nederlandse handel in landbouwgoederen. Uit hoofdstukken 3 bleek al dat het VK in 2021 de vierde exportbestemming voor onze landbouwgoederen is, de negende leverancier van landbouwgoederen voor Nederland en zelfs de derde bestemming voor wat betreft de verdiensten aan de landbouwexport. Daarbij moet wel worden aangetekend dat nu nog niet alle Brexit-effecten zichtbaar zijn. Vooral voor de export van Nederlandse makelij geldt dat er nog grote onzekerheid is over het effect van de invoering van veterinaire en fytosanitaire grenscontroles door het VK in 2022. In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de handel van landbouwgoederen met het VK, én de implicaties van de Brexit voor die verschillende handelsstromen.

In 2021 nam de landbouwimport uit het VK af, maar nam de totale goederenimport toe. Vooral de import van landbouwgoederen uit het VK heeft dus te lijden onder de Brexit. Naast de eerdergenoemde beperkingen voor een aantal specifieke goederen, spelen hier waarschijnlijk vooral de administratieve belemmeringen en veterinaire en fytosanitaire controles een rol. Alle voedingsproducten die uit het VK de EU binnenkomen, kregen hier in 2021 al mee te maken. Dit blijkt voor bedrijven een grote barrière te zijn (O’Carroll, 2021).

Brexit raakt de landbouwimport harder dan de niet-landbouw

De totale goederenimport uit het VK is in tegenstelling tot de landbouwimport wel hard gestegen tussen 2020 en 2021. Hier speelt vooral een prijseffect bij de niet-landbouwgoederen: voor een groot deel betreft de import uit het VK minerale brandstoffen en deze importwaarde beweegt mee met de olie- en gasprijzen die in de laatste maanden van 2021 hard zijn gestegen ten opzichte van een laag prijsniveau in 2020. Er is daarnaast ook een inhaaleffect: niet-landbouwgoederen zijn conjunctuurgevoeliger en hebben daarom meer last gehad van het coronajaar 2020 en vervolgens een sterker herstel gekend in 2021 dan de landbouwgoederen (zie verder hoofdstuk 7). Landbouwgoederen, en dan met name de voedingsmiddelen zijn essentiële goederen, waardoor de coronacrisis er minder invloed op had. Op goederenniveau (tabel 6.2) is zichtbaar dat in 2021 fors minder dranken, zuivel, natuurlijke vetten en oliën, vlees en graan uit het VK werden ingevoerd dan in 2020. De grootse afname in absolute en relatieve zin betreft de invoer van vlees met een afname van 217 miljoen euro in 2020 naar 88 miljoen euro in 2021 (-59%). Over de gehele periode 2015-2021 is het beeld meer wisselend met zowel sterke toenames (natuurlijke vetten en oliën, kasmaterialen) als afnames (zoals dranken, zuivel en vlees).

Sinds 2015 is de landbouwexport naar het VK met 2% in waarde gestegen en de totale goederenexport naar het VK met 4%. Dat zijn veel lagere groeipercentages dan bij de totale landbouwexport (28%) en de totale goederenexport (38%). Zoals bij de landbouwimport, geldt ook voor de export dat de handelaren te maken krijgen met extra administratieve procedures en kosten, controles, en mogelijke invoerrechten en -quota. De controles en administratieve zaken zijn echter nog niet geheel van toepassing op de Nederlandse export: het VK heeft een deel van de maatregelen en controles uitgesteld tot 2022 (zie verder paragraaf 6.5). Dit is echter niet het hele verhaal. De twee handelsstromen binnen de landbouwexport, Nederlandse makelij en wederuitvoer, reageren beiden heel anders op de genoemde problemen (zie paragraaf 6.4).

De daling in exportwaarde van de landbouwgoederen was het grootst in januari en februari 2021. Dat komt deels doordat het handelsverdrag pas eind december afgesloten werd: bedrijven zaten in onzekerheid over onder welke voorwaarden ze hun goederen vanaf januari moesten verhandelen, waardoor sommigen vlak voor 2021 nog voorraden aanlegden (ONS, 2021a). Anderzijds ging er in die twee maanden veel bederfelijk voedsel verloren aan de grens door problemen met de invoer (Wright, 2021). In de eerste maanden van 2021 was er dus minder export naar het VK, maar dat trok weer aan vanaf maart en april. Daarbij spelen ook hogere prijzen in die periode een rol.

Op productniveau is er een wisselend beeld voor de export van de belangrijkste landbouwgoederen naar het VK in 2021 (tabel 6.4). Een grote positieve uitschieter betreft de sierteelt waarvan de exportwaarde in 2021 met 44% (+514 miljoen euro) gestegen is. Daarbij speelt vooral een prijseffect: bloemen en planten zijn fors duurder geworden in 2021 (Floridata, 2021). De positieve bijdrage van de sierteelt aan de exportprestaties met bestemming VK is groot. Zonder groei bij de sierteelt was de landbouwexport naar het VK niet met 1% afgenomen in 2021, maar met 7%. Bij de andere landbouwproducten zijn de verschillen met 2020 een stuk kleiner.Over de gehele periode 2015-2021 is het ook sierteelt met de meest positieve ontwikkeling (+63%), gevolgd door natuurlijke vetten en oliën (+36%) en dranken (+24%). De export van vlees en groenten nam met respectievelijk 18% en 13% af ten opzichte van 2015, het jaar vóór het Britse referendum.

De Britse landbouw is sterk geïntegreerd in de interne markt van de EU. Het VK is een netto-importeur van voedingsmiddelen uit de EU en een belangrijke bestemmingsmarkt voor de EU-export van voedingsmiddelen (Cheptea et al., 2021). In totaal komt 30% van het voedsel dat in het VK wordt geconsumeerd uit de 27 EU-lidstaten. Meer specifiek zijn Nederland, Ierland en Frankrijk de grootste buitenlandse leveranciers van het VK (Choi et al., 2021; Cheptea et al., 2021).

Van alle handelspartners was het VK in 2021 de vierde exportbestemming voor landbouwgoederen van Nederland. In 2020 was het VK nog de derde exportbestemming. Vanuit Brits perspectief was Nederland in 2021 het tweede belangrijkste land van herkomst voor landbouwimport, enkel voorafgegaan door Frankrijk. In 2018, 2019 en 2020 haalde het VK nog de hoogste waarde aan landbouwgoederen uit ons land (ONS, 2021b).

De wederuitvoer van landbouwgoederen naar het VK lag in 2021 33% lager dan in 2020 (tabel 6.5). Over de gehele periode vanaf 2015 gemeten ligt de wederuitvoer van landbouwgoederen naar het VK 21% onder het niveau van 2015. De wederuitvoer van alle goederen met bestemming VK is zelfs 26% lager dan in 2015. De wederuitvoer van landbouwgoederen naar alle bestemmingen in 2021 ligt juist 40% hoger dan in 2015; voor alle goederen is dat zelfs 42%. Voor de landbouwproducten geldt dat de volledige afname in 2021 heeft plaatsgevonden, bij de overige goederen was de afname al iets eerder ingezet.

Aangezien de wederuitvoer van landbouwgoederen naar het VK in vergelijking met wederuitvoer naar andere landen of in vergelijking met de uitvoer van Nederlandse makelij naar het VK sterk is afgenomen, ligt het voor de hand dat de instelling van de invoertarieven per 1 januari 2021 daarmee te maken heeft. Wederuitvoer betreft namelijk per definitie buitenlandse makelij en komt vaak van buiten de EU, waardoor het lastiger wordt om te voldoen aan de oorsprongsregels van het TCA. Bij de landbouwgoederen kan gedacht worden aan koffie en thee, cacao en fruitsoorten als bananen, mango’s en avocado’s. Handelaren kunnen deze stromen soms eenvoudig verleggen: ze hoeven niet per se via Nederland naar het VK te gaan, ze kunnen ook direct uitvoeren naar het VK. Wanneer er dan extra barrières opgeworpen worden, kan het efficiënter zijn om Nederland over te slaan. Dit lijkt dan ook te gebeuren voor een deel van de wederuitvoer die voorheen via Nederland naar het VK ging (Smid en Frankena, 2021). Naast invoertarieven hebben wederuitvoerstromen ook tweemaal te maken met fytosanitaire controles en administratieve procedures: bij invoer in Nederland en bij invoer in het VK. Dat kan meespelen om de goederenstromen niet meer via Nederland te laten lopen, maar direct naar het VK te transporteren.

Tegenover deze afname van de wederuitvoer staat juist een toename van de landbouwexportwaarde van Nederlandse makelij naar het VK (tabel 6.6). Deze ligt in 2021 11% hoger dan in 2020 en 9% hoger dan in 2015. Die groei komt wederom voornamelijk door een prijsstijging van sierteeltproducten.

Hoewel de landbouwexport van Nederlandse makelij naar het VK in 2021 veel beter heeft gepresteerd dan de import uit het VK of de wederuitvoer naar het VK, waren de prestaties minder dan bij de niet-landbouwgoederen van Nederlandse makelij. Zo is sinds 2015 de totale goederenexport van Nederlandse makelij naar het VK met 34% in waarde gestegen, de totale landbouwexport van Nederlandse makelij met 24% en de totale goederenexport van Nederlandse makelij zelfs met 35%. Het VK-aandeel in de totale landbouwexport van Nederlandse makelij is wel iets gestegen in 2021 (van 8,8 naar 8,9%).

De producten van Nederlandse makelij zijn mogelijk minder goed te vervangen door substituten uit het VK zelf of uit andere landen, dan bij de wederuitvoer het geval is. Bovendien zijn de fytosanitaire controles en administratieve procedures nog maar ten dele van toepassing op de export naar het VK. De genoemde problemen spelen de landbouwexport mogelijk wel al in beperkte mate parten: de totale export van Nederlandse makelij naar het VK groeide in 2021 namelijk veel harder dan de landbouwgoederen van Nederlandse makelij naar het VK.

Op productniveau is er voor de belangrijkste agrarische exportgoederen van Nederlandse makelij een overwegend positief beeld in 2021 waarneembaar met onder andere forse toenames bij de exportwaarde van vlees, bereidingen van groente en fruit en dranken. Echter, bijna twee derde van de waardegroei in 2021 is toe te schrijven aan exportgroei van sierteelt van Nederlandse makelij, met name door een sterk stijgende bloemenprijs. Over de gehele periode 2015-2021 is er een wat meer wisselend beeld met onder andere afgenomen export van groenten en vlees.

Voor de wederuitvoer van landbouwgoederen met bestemming VK geldt voor het overgrote deel een forse afname van de exportwaarde in 2021. Zo is de wederuitvoerwaarde van fruit, resten voedselindustrie/veevoer, vlees, voedingsbereidingen, bereidingen van groente en fruit en cacao(producten) in een jaar tijd circa gehalveerd. Vooral fruit, cacao en soja zijn goederen die vooral vanuit buiten de EU aangevoerd worden, waardoor ze niet kwalificeren voor de oorsprongsregels en tweemaal getarifeerd kunnen worden. De wederuitvoer van sierteelt is in 2021 wel in waarde toegenomen wat er op kan duiden dat het prijseffect hier sterker is geweest dan de afname in volume.

De landbouwhandel met het VK werd op een aantal manieren bemoeilijkt sinds januari 2021, toen de Brexit een feit werd. Ten eerste gingen er een aantal algemene handelsbeperkingen in werking, waaronder importverboden op specifieke goederen. Ten tweede is de landbouwhandel als gevolg van de Brexit onderworpen aan douaneformaliteiten en veterinaire en fytosanitaire controles. Dit zorgt bij de EU-import uit het VK nu al voor extra (fytosanitaire) controles en administratieve verplichtingen, welke mogelijk een rol speelden in de afgenomen Nederlandse import van landbouwgoederen uit het VK in 2021.

Voor de EU-export geldt echter dat de Britse grenscontroles grotendeels pas in 2022 van kracht zullen zijn. In welke mate de landbouwexport van Nederlandse makelij in 2021 last heeft gehad van de grenscontroles is nog niet volledig te beoordelen op basis van een eenvoudige trendanalyse. Het feit dat deze exportstroom in 2021 niet daalde, maar juist toenam, ten opzichte van 2020 heeft wellicht te maken met het feit dat het VK vele grenscontroles op de EU-export van voedingsproducten heeft uitgesteld tot medio 2022. Het is goed mogelijk dat de landbouwexport van Nederlandse makelij in 2022 nog flink last zal krijgen van de Brexit-obstakels die pas dan zullen gaan optreden (extra douaneformaliteiten, fytosanitaire en veterinaire controles). In 2022 zal dus veel meer duidelijkheid komen over het totale Brexit-effect op de Nederlandse landbouwexport naar het VK.

Het derde probleem dat opgeworpen werd door de nieuwe handelsrelatie met het VK, is de mogelijkheid van importtarieven. Om dubbele tarieven en dubbele grensformaliteiten te vermijden, kan ervoor gekozen worden de wederuitvoerstromen niet meer via Nederland te verhandelen, maar direct in het VK in te voeren. De grote daling van de wederuitvoer naar het VK duidt erop dat dit ook daadwerkelijk gebeurde in 2021. Het is goed mogelijk dat de importtarieven ook negatieve gevolgen hebben gehad voor de Nederlandse import uit het VK voor zover het gaat om Britse wederuitvoer van producten van buiten de EU. Dit kan mogelijk deels verklaren waarom de import uit het VK in 2021 ook hard is geraakt.

Naast de reeds genoemde ontwikkelingen speelde er een mogelijk anticipatie-effect in 2021, omdat, zoals beschreven, pas in 2022 uitgebreide controles plaatsvinden op de landbouwexport naar het VK. Een dergelijk exportverhogend effect is echter hooguit denkbaar voor (lang) houdbare producten en een dergelijke trend is voor deze goederen nog niet zichtbaar in de data (tot en met oktober 2021). Ook heeft de coronapandemie natuurlijk effect gehad op de landbouwhandel met het VK, maar het lijkt heel lastig om dat effect apart van het Brexit-effect te kwantificeren.

Tot slot is er mogelijk nog een ander toekomstig Brexit-effect. Een belangrijke motivatie voor de Britten om de EU te verlaten was namelijk dat zij hun eigen regels wilden kunnen bepalen, ook met betrekking tot internationale handel. Door los te breken van de EU zijn zij in principe in staat om af te wijken van Europese regels, bijvoorbeeld met betrekking tot productie of internationale handel. Omdat dit ze vervolgens mogelijk een concurrentievoordeel kan opleveren is de EU daar niet blij mee. Daarnaast kunnen afwijkende regels zorgen voor additionele kosten voor Europese exporteurs, wanneer zij vervolgens aan twee verschillende standaarden moeten voldoen (Franssen et al., 2020b; Elms, 2020). Vooralsnog hebben de blokken afgesproken zich aan gelijkwaardige standaarden te houden (level playing field). Daarmee worden niet alleen hogere productiekosten voor exporteurs voorkomen, maar ook de kosten die kunnen ontstaan uit mogelijke oneerlijke concurrentie of de daarop volgende geschillenbeslechting. Indien er namelijk een oneerlijk concurrentievoordeel ontstaat door het afwijken van normen door de ene partij (tenzij gegrond op legitieme gezondheidsredenen) dan kan de andere partij het recht hebben om te straffen middels bijvoorbeeld invoerheffingen, met alle gevolgen van dien.