Handelsbeleid voor de landbouw

Door bindende afspraken te maken over het verminderen van importtarieven, exportsubsidies en binnenlandse landbouwsteun stimuleert de WTO de mondiale marktintegratie. Mede door het afbouwen van importbelemmeringen en het harmoniseren van handelsregels is de internationale handel in landbouw- en voedselproducten de afgelopen 20-25 jaar enorm gegroeid (van bijna USD 500 miljard in 2001 naar ruim USD 1.600 miljard in 2019, (ITC, 2021)). De WTO-akkoorden streven geleidelijke steeds verdergaande liberalisering na, waarbij gelijkheid en wederkerigheid (non-discriminatie en reciprociteit) de twee belangrijkste principes zijn.

Ondanks de successen van de GATT bleef de landbouwsector lange tijd buiten schot omdat deze sector als een nationale aangelegenheid werd gezien. Pas met de afronding van de Uruguay-ronde in 1993 zijn verdergaande afspraken gemaakt over handelsliberalisering van de landbouw en afbouw van de mogelijkheden om steun te geven aan de sector. Dat leidde zelfs tot een aparte overeenkomst over landbouw (in het Engels Agreement on Agriculture, AoA).

Binnen dat verdrag werden tariefverlagingen van gemiddeld 24-36% voor ontwikkelende en ontwikkelde landen afgesproken. Desondanks blijft de landbouw ook na de Uruguay ronde nog altijd een bovengemiddeld beschermde sector.

Handelsverdragen, die in overeenstemming moeten zijn met de WTO-regels, zijn met name gericht op het benutten van comparatieve voordelen en stimuleren economische efficiëntie door mondiaal de toegang tot elkaars markten uit te breiden. De WTO-akkoorden ontberen concrete doelstellingen die bijdragen aan duurzame productie, behoud van biodiversiteit, gezonde voeding, dierenwelzijn of aan het beperken van klimaatverandering.15 De mogelijkheden om meer duurzame productiemethoden af te dwingen in WTO-verband ontbreken daardoor: er zijn bijvoorbeeld geen algemeen geldende duurzaamheidsstandaarden op basis waarvan invoer kan worden tegen gehouden als de handelspartner in gebreke blijft. De roep om in internationale handelsverdragen ook ruimte te geven aan beleid van de WTO-leden op het gebied van milieu, natuur, klimaat en dierenwelzijn, zonder dat dit beleid wordt ondergraven door claims op vrijhandel, wordt wel steeds luider (Berkhout en van Berkum, 2020). WTO-akkoorden geven wel de mogelijkheid om importen te reguleren als daar de gezondheid van mensen, dier en plant mee gediend is (het zogenaamde voorzorgsprincipe, vastgelegd in the Agreement on Agriculture, artikel XX(b); zie wto.org). Voorwaarde voor importbeperkende maatregelen is dan wel dat er wetenschappelijk bewijs is voor gezondheidsrisico’s en dat de importbeperkende maatregelen niet discrimineren tussen landen of als verborgen handelsbeperkingen kunnen worden gezien. Deze maatregelen die de kwaliteit en veiligheid van producten ten goede kunnen komen maar tegelijkertijd de handel kunnen beïnvloeden noemen we niet-tarifaire maatregelen (NTM’s).16

Dit hoofdstuk gaat in op verschillende vormen van handelsgerelateerde maatregelen in de landbouw. Dit gebeurt vanuit Nederlands perspectief, door te kijken naar de gemiddelde importtarieven (paragraaf 8.2) en de mate van NTM’s waar Nederlandse exporteurs mee worden geconfronteerd (paragraaf 8.3). Paragraaf 8.4 ten slotte gaat in op private initiatieven die kunnen bijdragen aan een verduurzaming van de landbouw.

Toch zijn ook daar meerdere vormen van. Binnen de WTO gelden de regels van most favoured nation, dat wil zeggen dat alle leden van de WTO hetzelfde maximale handelstarief aan elkaar opleggen. Middels een mandaat van de lidstaten kan de Europese Commissie echter bilaterale handelsverdragen afsluiten met een individuele handelspartner. In dergelijke bilaterale akkoorden gunnen de partners elkaar veelal een voorkeursbehandeling in de zin van lagere dan de algemeen geldende WTO-importtarieven voor het onderlinge handelsverkeer. De gemiddelde cijfers die in de volgende paragraaf belicht worden houden rekening met dergelijke preferentiële tarieven waar Nederlandse exporteurs mee worden geconfronteerd in het buitenland.

Importtarieven op landbouw producten blijven hoog

Nederlandse exporteurs worden buiten de Europese Unie geconfronteerd met een gemiddeld gewogen importtarief van 7,5%. Voor landbouwproducten (hier de eerste 24 GN-goederenhoofdstukken) ligt dat percentage flink hoger: gemiddeld 18% (tabel 8.1). Deze bovengemiddelde bescherming kan grotendeels verklaard worden doordat de landbouwsector nog altijd als een nationale aangelegenheid wordt beschouwd. Binnen de Europese Unie worden geen importtarieven gerekend. Het gewogen gemiddelde externe tarief dat de EU oplegt aan geïmporteerde landbouwgoederen bedraagt echter zo’n 8,5% (2,7% voor alle goederen). Volgens schattingen van de WTO (2019) zou de invoer van landbouwproducten in de EU zo’n 13-14% hoger liggen in de afwezigheid van deze invoertarieven, wat neerkomt op zo’n 20 miljard euro hogere importwaarde.

Deze cijfers kunnen een indicatie geven van hoe omvangrijk SPS-maatregelen zijn, maar zeggen nog niets over de gevolgen ervan voor de internationale handel of de kwaliteit of veiligheid van de producten.

Het gros van de NTM’s komt tot stand op basis van het voorzorgsprincipe in artikel XX van het Agreement on Agriculture (Hoekman en Nicita, 2018). Toch blijkt het in de praktijk niet altijd even eenvoudig hier een beroep op te doen. Zo heeft de EU op grond van dit voorzorgsprincipe diverse malen importen geweerd vanwege verwachte negatieve effecten op de veiligheid en gezondheid van mens, dier en plant. Veel andere landen vochten dat aan bij de WTO, uitgaand van het principe dat handelsbeperkende maatregelen niet zijn toegestaan zolang negatieve effecten zich niet hebben voorgedaan. Talrijke zaken zijn onderwerp geweest van WTO Dispute Settlement procedures. Een bekend voorbeeld is de boycot die de EU in 1989 op de invoer van rundvlees van met groeihormonen behandelde runderen instelde, omdat volgens de EU de consumptie van dergelijk vlees schadelijk zou zijn voor de consument. De WTO oordeelde echter dat er niet voldoende wetenschappelijk bewijs voor gezondheidsrisico’s was om een EU-boycot te rechtvaardigen (Gooren en Huige, 2013)

Een coverage ratio meet de absolute aanwezigheid van NTM’s in de handel. Het zegt echter niets over de zwaarte van een maatregel, noch wat de gevolgen kunnen zijn voor de kwaliteit van de producten, tot hoeveel kosten het kan leiden of in hoeverre het de internationale handel kan beïnvloeden. Met name dat laatste is vanuit beleidsperspectief erg interessant. Wanneer namelijk aangetoond kan worden of een bepaalde maatregel meer kosten dan baten met zich meebrengt, is hij mogelijk niet in lijn met de voorwaarden van het voorzorgsprincipe. Daarom zijn er vanuit de academische literatuur verschillende manieren om dergelijke gevolgen van NTM’s toch economisch te kwantificeren. Zo gebruiken Ghodsi et al.(2016) een model waarmee in een eerste stap het effect van NTM’s op de internationale handel kan worden berekend. Een dergelijke analyse maakt inzichtelijk welke NTM’s in welke landen op welke producten een statistisch significant negatief effect op de handel hebben, en welke niet. Daarmee kan dus het onderscheid gemaakt worden tussen een handelsbelemmerende en een niet-handelsbelemmerende maatregel. In een tweede stap wordt dat effect op handelswaarden omgezet naar een effect op prijzen door gebruik te maken van importelasticiteiten (de verandering in importhoeveelheid als gevolg van een verandering van de importprijs). Wanneer vervolgens geobserveerd wordt dat de prijs x procent hoger ligt in de aanwezigheid van een NTM, wordt aangenomen dat deze hogere prijs de kosten van de NTM vertegenwoordigt in ad valorem equivalente (AVE) termen. Het is ook mogelijk dat de prijs juist lager ligt. In dat geval had de maatregel een handelsfaciliterend effect. Dit kan bijvoorbeeld komen doordat een maatregel de kwaliteit van het product aanzienlijk verbetert en daarmee de vraag naar een product significant vergroot (Ghodsi, 2021). Op basis van de data van Ghodsi et al. (2016) blijkt dat SPS-maatregelen wereldwijd de prijs van landbouwproducten met zo’n 0,5% verhogen. Ervan uitgaande dat deze prijs de additionele kosten vertegenwoordigt van de maatregelen, is de ad valorem kostenequivalent van deze regels dus 0,5%. Wanneer er alleen gekeken wordt naar SPS-regels die een significant negatief effect op de handel hadden dan is de wereldwijde AVE, met een percentage van 32,7%, fors hoger. Voor de Nederlandse export van landbouwgoederen buiten de EU in 2020 lag de prijs juist gemiddeld 1,9% lager. Wanneer we wederom alleen naar handelsbelemmerende SPS-regels kijken dan lag de prijs juist weer 20,6% hoger.

Hoe kan het grote verschil tussen alle maatregelen en alleen handelsbeperkende maatregelen verklaard worden? Ten eerste blijkt dat niet alle SPS-maatregelen handelsbelemmerend zijn. Zo betekent de negatieve AVE van 1,9% dat SPS maatregelen in het buitenland over het algemeen handelsfaciliterend van aard zijn. Eerder onderzoek heeft ook al aangetoond dat met name maatregelen in categorie A1- (verboden of restricties omwille van SPS-regels) en A5- (behandeling voor eliminatie van plant- en dierziektes) in het buitenland de kwaliteit van uit Nederland geëxporteerde landbouw producten aanzienlijk kunnen verhogen (Franssen en Mounir, 2021). Aangezien de kwaliteit van de Nederlandse export tot de top van de wereld behoort kunnen dergelijke maatregelen Nederlandse exporteurs ook een comparatief voordeel geven. Toch blijft het ook mogelijk dat sommige maatregelen meer kwaad dan goed doen. Het is daarom onmogelijk om generieke uitspraken te doen over het effect en daarmee de validiteit van NTM’s, dit is hoe dan ook een kwestie die per maatregel en per land apart gewogen dient te worden.

Bilaterale handelsverdragen kunnen de handelskosten van zowel importtarieven als NTM’s verlagen. Zo kunnen afspraken gemaakt worden over preferentiële importtarieven of de harmonisering van regels, of kan bijvoorbeeld een clausule worden opgenomen over wederzijdse conformiteitsbeoordelingen. In dat laatste geval hoeft een bedrijf maar in één land aan te tonen dat het aan een bepaalde regel heeft voldaan en neemt de handelspartner die beoordeling over. Binnen bilaterale akkoorden kunnen ook afspraken gemaakt worden over hogere (dan WTO-) eisen aan elkaars producten op het terrein van voedselveiligheid, milieuvoorwaarden, gezondheidsaspecten, arbeidsstandaarden en dierenwelzijn.

Nu is het al zo dat producten uit derde landen dienen te voldoen aan de Europese standaarden op gebied van voedsel- en productveiligheid en etikettering. Soms wordt afgesproken dat derde landen de EU SPS-regelgeving implementeren. Daarbij kan de EU ook ruimte geven aan de handelspartner om gedurende een afgesproken overgangstermijn ervoor te zorgen dat producten die vanuit het partnerland naar de EU worden geëxporteerd, ook daadwerkelijk voldoen aan de Europese eisen. Dit is bijvoorbeeld onderdeel van het EU-Oekraïne Associatieakkoord. In dit akkoord wordt Oekraïne met financiële steun en experts van de EU in de gelegenheid gesteld om het veterinaire, fytosanitaire en voedselkwaliteitssysteem te verbeteren, met als inzet dat de import van (onder meer) kippenvlees en eieren uit Oekraïne aan de Europese SPS- en dierenwelzijnseisen dient te kunnen voldoen. Vanaf 2018 voegt Oekraïne stapsgewijs deze Europese regelgeving in de nationale regelgeving in. De EU kan die eisen stellen omdat het een grote koopkrachtige en dus interessante markt is. De EU blijkt in toenemende mate in staat te zijn haar hoge standaarden tot norm te stellen voor andere landen - dit is bekend als het ‘Brussels-effect’ (zie NRC-interview met Anu Bradford, 6 maart 2020). Een voorbeeld hiervan zijn de normen voor dierenwelzijn. Bij het ontbreken van WTO-afspraken op dit terrein, neemt de EU in recent afgesloten bilaterale handelsverdragen de aanbevelingen van de Wereld Organisatie van Diergezondheid (OIE) inzake dierenwelzijnsnormen als referentiedoelen; deze dient de handelspartner – vaak na een korte overgangstermijn – ook te implementeren. Die OIE-richtlijnen zijn niet geheel hetzelfde als de EU-dierenwelzijnseisen, maar zijn wel sterk door EU-beleid en -wetgeving op dit terrein beïnvloed (Broom, 2017). Als de EU serieus werk wil maken van duurzamere landbouw en daarvoor richtlijnen voor ‘sustainable agricultural practices’ opzet, zou het mogelijk moeten zijn om met een verwijzing naar de aantrekkelijkheid van haar markt, deze normen af te dwingen bij haar handelspartners door ze onderdeel te maken van bilaterale handelsafspraken.

Een bedrijf kan daar verschillend mee om gaan. Een optie is om het in acht nemen van hoge(re) standaarden als een vorm van marketing te zien, een mogelijkheid om je als bedrijf te onderscheiden en zo bepaalde consumentensegmenten te bereiken. Het kan ook zijn ingegeven door morele overwegingen, omdat je als bedrijf niets te maken wilt hebben met kinderarbeid. Ook dat kan een positief effect hebben op de marktpositie. Of een bedrijf zijn hogere standaarden kan vermarkten, hangt onder meer af van de positie van het bedrijf in de keten en in de markt. Samenwerking met andere ketenschakels of andere bedrijven kan een goede strategie zijn om het positieve effect te vergroten, hoe meer bedrijven meedoen hoe groter de invloed. Succesvolle initiatieven als de Ronde Tafels voor Duurzame Soja (RTRS) en voor palmolie (RSPO) laten zien dat bedrijven de handen in een slaan en de gevolgen van handel voor natuur, milieu en klimaat serieus nemen.

Deze initiatieven blijven echter beperkt tot de deelnemende partijen en zijn dus niet generiek van toepassing. Daarmee ligt ondermijning van niet-deelnemende bedrijven op de loer. Denk bijvoorbeeld aan de invoer in Nederland van eieren die zijn geproduceerd onder andere (lagere) eisen dan de nationale, of aan invoer van producten waarin palmolie of soja is verwerkt die niet voldoen aan de eisen van de Ronde Tafels. Grote internationaal opererende ketens in de voedselindustrie zouden een belangrijke stimulerende rol kunnen spelen door meer duurzaamheidseisen aan inkoop te verbinden.

Om het vrijbuitersprobleem echt aan te pakken, is uiteindelijk de enige optie om van overheidswege minimumeisen vast te leggen. Het zijn immers veelal productattributen die (vooralsnog) een deel van de consumenten aanspreken. Het gemeengoed maken van deze eisen, vereist uiteindelijk borging in wet- en regelgeving van de overheid. Daarmee doemt een tweede probleem op. Als land A de standaarden wel vastlegt en land B niet, dan is er alsnog het risico op ondermijning. Dit betekent dat ook internationaal deze borging nodig is. Voor Nederland loopt dat vooral via de EU.

Terecht noemt de EU-landbouwstrategie Van-boer-tot-bord ook de noodzaak om internationaal ‘de boer op te gaan’ met het bevorderen van de ‘transitie naar een duurzamer voedselsysteem’ (EC, 2020:20). Zoals hiervoor aangegeven, is er binnen het kader van de WTO weinig ruimte om rekening te houden met natuur, milieu- en klimaatdoelstellingen. Veel leden van de WTO zijn hierin terughoudend vanwege de vrees dat zo een ongelijk speelveld tussen de landen kan ontstaan als gevolg van uiteenlopende ideeën over het gewenste niveau van duurzaamheid of dierenwelzijn. Maar deze opstelling maakt het wel heel lastig om de internationale doelstellingen over duurzame ontwikkeling en klimaatverandering (onder andere Sustainable Development Goals, Parijs Klimaatakkoord, Conventie voor Biologische Biodiversiteit) te realiseren.

Het is dan ook noodzakelijk dat er meer internationale aandacht komt voor de afstemming van handelsbelangen met de mondiaal vastgelegde duurzaamheids-, milieu- en klimaatdoelstellingen, bij voorkeur binnen WTO-kader. Voor die afstemming schieten particuliere initiatieven tekort. Er is veel meer internationale coördinatie nodig, waarbij op basis van wetenschappelijke inzichten en ‘best practices’ gewerkt wordt aan coherent handels-, milieu- en klimaatbeleid.

Due diligence steeds meer van belang
Naast de kaders die de WTO stelt aan handel, zijn er zogenaamde UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UN, 2011). Deze richtlijnen van de VN stammen uit 2011 en zijn unaniem door de VN-lidstaten goedgekeurd. Het doel is het voorkomen en aanpakken van het risico van negatieve gevolgen voor de mensenrechten als gevolg van bedrijfsactiviteiten.

In 2018 presenteerde de OESO een handreiking voor due diligence (gepaste zorgvuldigheid). De kern van due diligence is dat een bedrijf negatieve gevolgen van de bedrijfsactiviteiten op sociaal en milieugebied voorkomt dan wel aanpakt. De handreiking volgt uit de verklaring van de G7-leiders uit juni 2015, waarin zij het belang van een gemeenschappelijk referentiekader voor due diligence onderkennen en bedrijven aanmoedigen om due diligence te implementeren in hun toeleveringsketens. In juli 2017 committeerden G20 leiders zich met een verklaring aan de implementatie van normen op het gebied van arbeid, maatschappij, milieu en mensenrechten in overeenstemming met internationaal erkende kaders, met als doel duurzame en inclusieve toeleveringsketens te realiseren. De G20 onderstreepte daarbij de verantwoordelijkheid van ondernemingen voor de toepassing van due diligence (OESO, 2018).

Naar verwachting publiceert de Europese Commissie in maart 2022 een richtlijn op het gebied van Sustainable corporate governance. Op basis van deze richtlijn zouden bedrijven in de EU verplicht worden om due diligence toe te passen in hun toeleveringsketens, het gaat dan zowel om sociale thema’s (zoals kinderarbeid, slechte werkomstandigheden, slavernij) als milieu-thema’s (zoals klimaat, biodiversiteit). Dit past bij de hiervoor genoemde beleidsvoornemens van de EU zoals uiteengezet in de Green Deal en Van-boer-tot-bord. In november 2021 is al wel een voorstel van de EC gepubliceerd voor een verordening die tot doel heeft het verbruik van producten die kunnen worden geassocieerd met ontbossing en bosdegradatie te minimaliseren, en de vraag in de EU naar en de handel in legale en ‘ontbossingsvrije’ grondstoffen en producten te doen toenemen. (zie ook paragraaf 11.2) (Europese Commissie, 2021a).

In juni 2021 is al wel een EU Gedragscode voor een verantwoordelijke handels- en bedrijfspraktijk in de voedingssector gepubliceerd (EU, 2021). Deze op vrijwilligheid gebaseerde gedragscode bevat gemeenschappelijk na te streven ambities en indicatieve acties voor ‘actoren tussen de boerderij en het bord’. Ambitie nummer 7 is duurzame bevoorrading in voedselvoorzieningsketens en stelt de volgende streefdoelen vast:

1Toeleveringsketens die niet bijdragen aan ontbossing, aantasting van bossen en vernietiging van natuurlijke habitats en die hoogwaardige ecosystemen en biodiversiteit in stand houden en beschermen.

2 Betere sociale prestaties in (mondiale) voedselvoorzieningsketens.

Het Nederlandse beleid voor Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO) is vooralsnog vooral gebaseerd op vrijwilligheid, en concreet uitgewerkt in convenanten tussen bedrijfsleven, overheid en maatschappelijke organisaties (zie www.imvo.nl), maar volgens een evaluatie onvoldoende effectief (BuZa, 2020). Nederland zet daarom nu in op een brede due diligence verplichting, die bij voorkeur op EU-niveau tot stand komt.